映象新闻

我们知道，民主源自古希腊的城邦政治，但城邦时代的直接民主不过是现代民主制度的前身和雏形而已，后者更多的来自近代英美法等国的政治实践，而英国、美国、法国各自的政治实践和民主观念也有很多不同，还有来自左翼的共产主义/社会主义理论以及苏俄的布尔什维克革命又为民主观念的光谱增加了复杂的成分。

事实上，两部宪法中的国家元首在地位上均是最高代表，在职权上也均享有末端性权力。因此，全国人大代表是在听取了宪草报告以后方才进行表决的。

另外还需要指出的是，1950年代中后期以及之后的一段时间，学界的意识形态色彩较为浓重，党和国家领导人关于国家元首问题的认识对宪法理论有着重大影响。尽管这些政治实践或许符合我国的国情并实际发挥了一定功效，但却存在偏离宪法规范的嫌疑。[25] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第136页。[6]2004年通过的第二十七条宪法修正案为国家主席进行国事活动提供了规范依据。但尽管如此，学界关于现行宪法中国家元首的认定仍存在一定分歧[8]。

尽管学者们曾尝试不同的方法来认定我国国家元首，但囿于长期缺乏方法论上的自觉，他们都不曾对这些方法进行系统化梳理。事实上，在宪法起草委员会的全体会议上，少数代表更希望将国家主席作为个体国家元首来规定，如陈叔通、张治中[24]等人。综上所述，我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的重要日常工作，是适当的。

也就是说，委员长会议的日常工作主要是在常委会闭会期间、但不局限于常委会闭会期间，而是也包括其开会期间的日常工作。[6] 《全国人民代表大会组织法》第29条规定：常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次。而一个法律案的成熟与否，是否需进一步研究，其判断权不应由委员长会议掌握，因为这不属于常委会的日常工作。办公厅、法工委、预算工委和各种委员会的办事机构，都是全国人大常委会的服务机构，受委员长会议和秘书长统一领导，由秘书处统一协调工作。

如何为各专门委员会服务一般主要应由各专门委员会自己安排，专门委员会的办事机构在工作上是比较独立的，各自对本专门委员会负责，直接受专门委员会主任、副主任领导，但接受秘书处和秘书长的工作安排和协调。5、要求两高修改、废止其司法解释之议案的决定提请权。

《监督法》第11条规定：常务委员会听取和审议专项工作报告前，常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。2、暂缓表决议案的提出权。委员长会议的服务对象是一会（常委会），专门委员会服务的对象是两会（人大会和常委会）。它是权力机关的组成部分，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可发布有约束力的规范性文件，它的日常工作也是为代表大会和常委会行使职权作准备。

同样，认为委员长会议作为处理常委会日常工作的机构，由其制定执法检查计划，既可以听取、综合协调各个专门委员会以及各方面的意见，在程序上也较为便捷，[8]也是有问题的。《监督法》第36条也做了类似的规定。在这里存在着委员长会议和办事机构的分工。这种年度计划的通过权已经远远超出了常委会日常工作的安排，而是在给常委会布置工作，是把委员长会议当作了常委会的领导机关。

不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。委员长会议领导下的办公厅、秘书处的权力应适当削减，专门委员长的办事机构应发挥更大的作用。

笔者认为这样解释常委会的日常工作明显不妥。常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。

闭会期间的工作明显具有平时性，属于日常工作。但《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等对委员长会议的有关规定却超出了处理常委会重要日常工作的范围，有违宪之嫌。[4] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第476页。因此，有关会议议程的准备工作，委员长会议只负责其中重要的部分，如拟定会议议程草案（虽然该议程草案可能也是办事机构起草的，但委员长会议要审查把关，议程草案的决定权归委员长会议）。如2005年12月16日，第十届全国人大常委会第40次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，这样的规范性法律文件其制定和修改权都应属于全国人大常委会。摘要: 我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的重要日常工作，是适当的，表明其不是决策机构，不是权力机构，而是处理常委会日常工作的事务性机构。

笔者认为，该条款规定委员长会议可以组织（视察或者专题调查研究），也就是说，委员长会议可以组织也可以不组织，而对有关工作进行视察或者专题调研意味着对哪些问题进行视察或者做专题调研由委员长会议决定，这样一来，常委会的监督就可能被委员长会议牵着鼻子走。既然委员长会议对各专门委员会都不能领导，对常委会就更不可能领导。

而会议议程草案的拟定权是有限制的，因为每次会议的议程有许多相同或相似之处，法律对此应有大致的规定，在实践中形成的某些惯例也是委员长会议在拟定会议议程草案时所要遵守的，这两方面的权力都属于常委会的重要日常工作。笔者认为，委员长会议对专门委员会成员拥有提名权还勉强说得过去，但它不应垄断提名权，不能是唯一有提名权的机构，因此应规定主席团（开会期间）、委员长会议（闭会期间）、各专门委员会、30名委员以上联名，都对调查委员会的组成人员享有提名权。

鉴于两高修改、废止其司法解释和人大常委会作出法律解释的影响极其重大，笔者认为，由委员长会议决定提请（包括不提请）已经不属于常委会的日常工作。有学者认为，工作机构和办事机构并没有严格的界说，它们都是职能机构的附属机构，都为职能机构提供服务。

数日后常委会秘书处即向该建议的主要起草人做出正式回复，解释等额选举副委员长的合理性，主要有四点：第一，副委员长人选已是经各党派、团体民主协商慎重选择的结果，并且考虑这些人选时还要全局考虑人大常委会委员长、国家主席和副主席、国务院总理以及其他高级官员的候选状况，如果差额选举不利于中国政治稳定。常委会自己制定的《常务委员会议事规则》第11条显然赋予了委员长会议一项新职权——提出议案权。（三）有关监督方面的权力1、委员长会议对专项工作报告的年度计划有通过权。四、非基本法律对委员长会议的规定是逾越《宪法》和《全国人大组织法》的全面扩权在全国人大常委会制定的非基本法律中，涉及到委员长会议的主要有：《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等。

据此，日常工作可分为常委会会议期间的日常工作和非会议期间的日常工作，委员长会议对二者都有处理权，但处理的重点应是后者——非会议期间的重要日常工作。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。

《立法法》第24条第2款规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。而全国人大制定的《全国人大组织法》第32条规定，有权向常委会提出议案的是各国家机关、各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上等，没有委员长会议。

注释:[1] 商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》（2001年修订版），商务印书馆2006年版，第138页。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关，行使了许多属于常委会的职权。

笔者认为在有关提案、提名权等方面，委员长会议不应与五分之一以上常务委员会组成人员有同等的地位，在人数上委员长会议（14人左右）只有五分之一以上常务委员会组成人员（30人左右）的一半，何况组织特定问题调查委员会的提议权不属于常委会的日常工作。依据《监督法》第40条第2款的规定，即使是委员长会议或五分之一以上委员书面联名都可以提议组织特定问题调查委员会，二者的地位也是不平等的：对五分之一以上常务委员会组成人员书面联名的提议，委员长会议有权决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议，这很显然是将委员长会议凌驾于五分之一以上常委会委员联名提议之上了。[5]在一般情况下，平时是相对于战时或特殊时期而言的，但在这里显然不能完全这么解释。专门委员会受委员长会议指导意味着委员长会议给专门委员会的指示只有引导作用。

常委会开会期间是常委会在行使权力，但这不等于常委会开会期间的所有工作都是权力性的工作。这些法律（尤其是《全国人大常委会议事规则》和《监督法》）中有许多内容偏离了宪法对委员长会议的定性，脱离了《全国人大组织法》第25条确定的基本轨道。

《全国人大组织法》第35条规定，各专门委员会受全国人民代表大会领导。四是后勤保障，包括会议期间代表和委员以及工作人员的吃住行，平时所有工作人员的办公设施，机关事务管理和人事管理的各项服务工作等。

4、在执法检查中的权力。结合宪法第68条第2款和我国的人大制度，笔者认为此处的日常工作所具有的平时性应是相对于行使权力时而言的，即常委会行使权力时不是平时，不在行使权力时才是平时。